Perbincangan Tentang Isu Perlantikan Menteri Besar Perak (Perspektif Undang-undang)

Artikel dibawah merupakan koleksi beberapa siri perbincangan yang saya terlibat sama ada secara langsung atau tidak langsung mengenai isu perlantikan dan/atau pemecatan Menteri Besar di Perak dari perspektif undang-undang.

Komen-komen yang diberikan bukanlah pendapat peribadi saya dan juga tidak ada kena mengena dengan mana-mana parti politik. Komen tersebut juga bukanlah pendirian rasmi firma guaman Tetuan Termizi & Co. Perlu ditegaskan bahawa ini hanyalah merupakan koleksi hasil daripada perbincangan-perbincangan yang dibuat supaya kita semua boleh membuat penilaian yang lebih adil tentang isu yang dibicarakan.

Sebelum kita memahami isu tentang perlantikan Menteri Besar di Perak baru-baru ini dari perspektif undang-undang, kita hendaklah terlebih dahulu perlu memahami Undang-undang Perlembagaan Negeri Perak.

Artikel yang paling penting ialah Artikel 16 (6).

Artikel 16 (6) Undang-undang Perlembagaan Negeri Perak menyatakan bahawa:

"If the Menteri Besar ceases to command the confidence of the majority of the members of the Legislative Assembly, then, unless at his request His Royal Highness dissolves the Legislative Assembly, he shall tender the resignation of the Executive Council".

Soalnya, bagaimana kita boleh menentukan bahawa seseorang Menteri Besar (MB) itu sudah hilang kepercayaan majoriti ahli Dewan Undangan Negeri (ADUN) atau belum.

Adakah ini bermakna bahawa sokongan kepada Menteri Besar itu perlu diputuskan oleh Persidangan Dewan Undangan Negeri ataupun Sultan mempunyai kuasa budi bicara bagi menentukan sama ada seseorang Menteri Besar itu masih mendapat sokongan majoriti ahli Dewan Undangan Negeri.

Ada pihak yang berpendapat bahawa sokongan atau tiada sokongan kepada Menteri Besar hendaklah diputuskan melalui Persidangan Dewan Undangan Negeri. Berdasarkan tafsiran yang sebegitu, akhirnya mereka membuat kesimpulan bahawa tindakan Sultan Azlan Shah adalah tersilap kerana Persidangan Dewan Undangan Negeri belum dijalankan dan sekaligus Yang Amat Berhormat Datuk Seri Ir Mohammad Nizar Jamaluddin masih lagi Menteri Besar Perak yang sah.

Ada pula yang berpendapat tindakan Sultan Perak adalah tindakan yang sah di sisi undang-undang. Inilah yang menjadi polemik dan cuba dihuraikan di sini.

Tafsiran tentang klausa “Confidence of Majority”

Perlembagaan Negeri Perak tidak menyatakan dengan jelas tentang bagaimana caranya untuk menentukan bahawa seseorang Menteri Besar itu masih mendapat sokongan atau sudahpun hilang sokongan majoriti Ahli Dewan Undangan Negeri (ADUN) tetapi kita boleh membuat rujukan terhadap beberapa kes yang terdahulu seperti berikut:

(1) Adegbenro v. Akintola – kes di Nigeria pada tahun 1963 (Privy Council)

(2) Stephan Kalong Ningkan v. Tun Abang Haji Openg and Tawi Sli [1966] 2 MLJ 187

(3) Datuk Amir Kahar Mustapha v. Tun Mohd Said Keruak (kes Pairin Kitingan)

Mari kita fahami kes-kes tersebut.

Adegbenro v. Akintola – kes di Nigeria pada tahun 1963 (Privy Council)

Dalam kes Adegbenro v. Akintola, Gabenor Nigeria telah memecat Ketua Menteri berdasarkan surat/dokumen dan tanpa diadakan undi tidak percaya. Privy Council memutuskan bahawa pemecatan itu sah disebabkan Gabenor mempunyai kuasa budibicara yang luas. Berdasarkan kes ini, tindakan Sultan Azlan Shah adalah tindakan yang betul dan sah kerana Sultan Perak boleh menggunakan budi bicara Baginda dalam memecat Menteri Besar.

Walau bagaimanapun, ada pula yang berpendapat bahawa kes Adegbenro v. Akintola tidak boleh dijadikan ukuran dan rujukan bagi kes di Perak kerana undang-undang di Nigeria dan undang-undang di Perak adalah berbeza.

Perlembagaan yang dipertimbangkan oleh Privy Council di Nigeria berbunyi: “the Gavernor shall not remove the Premier from office unless it appears to him that the Premier no longer commands the support of a majority of the members of the house of assembly”. Oleh itu, persoalan samada Perdana Menteri Nigeria “no longer commands the support of a majority of the members of the house of assembly” boleh ditentukan seperti mana it appears kepada Gabenor Nigeria.

Oleh kerana terdapat perkataan “it appears to him”, Privy Council memutuskan perkara-perkara yang berlaku di luar Dewan boleh diambil kira dalam penentuan tersebut. Sedangkan peruntukan Perlembagaan Perak tidak mempunyai perkataan “it appears to the Sultan”. Perlembagaan Perak yang berbunyi “If the Menteri Besar ceases to command the confidence of the majority of the Legislative Assembly" memerlukan penentuan secara pasti yang Menteri Besar tersebut telah hilang kepercayaan majoriti ahli Dewan di dalam persidangan Dewan iaitu melalui undi tidak percaya.

Stephan Kalong Ningkan v. Tun Abang Haji Openg and Tawi Sli [1966] 2 MLJ 187

Sekarang kita lihat pula keputusan mahkamah dalam kes Stephen Kalong Ningkan. Dalam kes ini, Gabenor Sarawak mengarahkan Ketua Menteri, Setephen Kalong Ningkan untuk meletakkan jawatan berdasarkan surat 'top-secret' dari 21 daripada 42 ahli Dewan Negeri yang menyatakan ketidakpercayaan kepada Stephen Kalong Ningkan. Bagi membezakan antara kes ini dengan kes Adegbenro di atas, Justice Harley memberikan 5 distinguishing features seperti berikut :-

"(1) In the Nigerian case, it was mathematically beyond question that more than half the House no longer supported the premier.

(2) The measurement in Nigeria was a measurement of “support”, not of “confidence”. The Sarawak Constitution is dated subsequent to the decision of Adegbenro v Akintola and it does not seem to me that the “confidence” of a majority of members, being a term of art, may imply reference to a vote such as a vote of confidence or a vote on a major issue.

(3) In Nigeria it was not disputed that the governor had express power to remove the premier from office if he no longer commanded support.

(4) In Nigeria the governor had express power to assess the situation “as it appeared to him”.

(5) In Nigeria all ministers, including the premier, held office “during the governor’s pleasure”.

Justice Harley selanjutnya menyatakan:

“All the above five points were peculiar to Nigeria, and not one of them applies to Sarawak. These distinguishing features force me in the present case to a conclusion converse to the Privy Council decision. It seems to me that by the provisions of the Sarawak Constitution, loss of confidence may be demonstrated only by a vote in Council Negri. Men who put their names to a ‘Top Secret’ letter may well hesitate to vote publicly in support of their private views.”

Jika kita mengikut keputusan dalam kes Stephen Kalong Ningkan di atas, kita akan membuat kesimpulan bahawa keputusan Sultan Azlan adalah salah di sisi undang-undang kerana persidangan Dewan Undangan Negeri belum dijalankan dan seseorang Menteri Besar hanya boleh disingkirkan melalui undi tidak percaya dalam persidangan Dewan Undangan Negeri.

Datuk Amir Kahar Mustapha v. Tun Mohd Said Keruak (kes Pairin Kitingan)

Bagaimana pula kes yang satu lagi iaitu kes Datuk Amir Kahar Mustapha vs Tun Mohd Said Keruak?

Kes ini melibatkan bekas Ketua Menteri Sabah, iaitu Datuk Joseph Pairin Kitingan (Pairin). Beberapa ahli PBS melompat ke kem Barisan Nasional (BN) selepas pilihanraya umum 1994 dan Pairin telah hilang sokongan DUN. Faktanya adalah lebih kurang sama, iaitu samada surat bertandatangan boleh diterima untuk menentukan kehilangan kepercayaan majoriti ahli DUN. Dalam kes ini, Justice Kadir Sulaiman condong kepada keputusan Privy Council dalam kes Adegbenro dan tidak mengikut keputusan dalam kes Stephen Kalong Ningkan. Justice Datuk Abdul Kadir juga menerangkan kenapa keputusannya adalah berbeza dengan Justice Harley dalam kes Stephen Kalong Ningkan sebagaimana berikut:

“It is clear that the reasons for His Lordship (Justice Harley) differing in his view from the decision of the Privy Council in Adegbenro v Akintola was because of the five distinguishing features and circumstances appearing in that case. As to the first distinguishing feature and circumstance, it does not happen in this case (Kitingan case). ... In this case the feature and circumstance are the same as found in the Nigerian case in that ... In this case, from the petition (which was incidentally telecast live on television the day before Pairin tendered his resignation), the 30 members not only said they no longer had confidence in Pairin as the chief minister but they also requested the first defendant to convene the assembly and to direct Pairin to table a motion of confidence. However, the assembly was not convened to enable the action to be taken. In addition to that, Pairin himself in his press statement stated he resigned because the ruling party, ie PBS of which he is the leader, no longer had the majority support of the assemblymen, for owing to the defection of the members of his party, the position was reversed with the BN having the majority, and thus paving the way for the BN to form the next government.”

....In the circumstances, Stephen Kalong Ningkan’s case must be distinguished, being a decision based on its own facts and circumstances. The hard fact in that case (Ningkan) was that the alleged loss of confidence was highly suspect. There was a top secret representation made by persons outside the Council Negri which on the fact of it did not disclose that the representors were the majority of members in the Council Negri. Also, the fact represented was suspicious in the sense that the letter was not signed by all persons listed in the letter and even in respect of those who signed, one of them was represented only by a ‘chop’ It was that reason the learned judge (Justice Harley) said at page 193 ‘Men who put their names to a ‘top secret’ letter may well hesitate to vote publicly in support of their private views ... Whereas in the present case, the issue does not arise. The chief minister resigned on his own accord and the reason for the resignation was sufficiently given in his press statement and in the ‘explanation’ given in the Borneo Mail on 11 May 1994 giving his interpretation of the matter.”

Berdasarkan ketiga-tiga kes di atas, apakah kesimpulan yang boleh kita buat?

Ada yang membuat kesimpulan seperti berikut:

Isu tentang sama ada "the Menteri Besar ceases to command the confidence of the majority of the Legislative Assembly" bukanlah hanya boleh ditentukan melalui undi tidak percaya dalam persidangan DUN sahaja. Bahkan Menteri Besar boleh dianggap telah hilang kepercayaan majoriti ahli DUN jika terdapat bukti-bukti yang jelas bahawa majoriti ahli tidak lagi menyokong beliau.

Dalam kes yang berlaku di Perak sekarang, fakta-faktanya adalah seperti berikut:-

• Adun Bota meninggalkan UMNO dan umum masuk PKR
• 2 ahli DUN PKR (Behrang & Changkat Jering), menandatangani surat perletakan jawatan tidak bertarikh sebagai syarat mereka dicalonkan untuk pilihanraya negeri.
• surat-surat tersebut diserahkan oleh PKR kepada Speaker DUN selepas 2 orang ini dikatakan hilang
• Speaker terima 'perletakan jawatan' tersebut dan menyerahkan surat-surat tersebut kepada SPR.
• 2 ahli DUN tersebut mempertikaikan kesahihan 'perletakan jawatan mereka' dan mendakwa ianya menyekat 'freedom to act' dan bahawa ianya diberikan under duress.
• SPR memutuskan 'perletakan jawatan' tersebut adalah meragukan dan bukan merupakan perletakan jawatan sebenar.
• 2 ahli DUN tersebut, ADUN Bota dan ADUN Jelapang dari DAP, mengumumkan keluar parti masing- masing. ADUN Bota kembali kepada BN dan ADUN Jelapang menjadi ahli bebas yang menyokong BN. Dato’ Seri Najib mengumumkan bahawa BN ada majoriti dan boleh menubuhkan kerajaan negeri- dengan 28 ahli BN dan 3 ahli bebas yang menyokong sesiapa sahaja MB yang akan dilantik BN. Kesemua 28 ADUN BN dan 3 ADUN bebas tersebut hadir di sidang akhbar dan menyatakan sokongan secara terbuka.
• Dato’ Seri Najib, 28 ahli BN dan 3 ahli bebas tersebut mengadap Sultan dan mengesahkan sokongan kepada sesiapa sahaja MB yang akan dilantik BN.

Seperti yang diputuskan Justice Kadir Sulaiman dalam kes Datuk Amir Kahar Mustapha v Tun Muhamad Said Keruak, keadaan-keadaan dalam kes Stephan Kalung Ningkan harus dibezakan dengan kes di Perak sekarang. Dalam kes di Perak, amat jelas, Datuk Seri Ir Mohammad Nizar Jamaluddin telah kehilangan kepercayaan majoriti ahli DUN apabila 3 orang ahli bebas telah menyatakan secara terbuka sokongan kepada MB yang bakal dilantik oleh BN. Sultan Azlan Shah sendiri, sebelum membuat keputusan, telah menyiasat dan berjumpa setiap ADUN yang telah menyatakan sokongan kepada kepada sesiapa sahaja MB yang akan dilantik BN. Tidak seperti dalam kes Stephan Kalung Kingkan, sokongan kepada BN bukanlah 'top-secret' tetapi ia adalah sokongan terbuka dan tidak berbelah bagi. Tidak timbul 'keraguan' sama ada betul-betul tidak lagi menyokong Dato’ Seri Ir Nizar seperti dalam kes Stephan Kalung Ningkan kerana mereka telah menyatakannya secara terbuka.

Adakah anda bersetuju dengan kesimpulan di atas? Bukan semudah itu…

Perlu juga anda ketahui bahawa jika kita perhalusi kes Datuk Amir Kahar v Tun Mohd Said Keruak, terdapat beberapa fakta kes yang membezakan kes tersebut dengan situasi yang berlaku di Perak sekarang ini.

Dalam kes Datuk Amir Kahar Mustapha vs Tun Mohd Said Keruak, Dato’ Joseph Pairin telah dilantik sebagai Ketua Menteri selepas pihan raya umum. Manakala Plaintif, Datuk Amir Kahar Mustapha ialah seorang Menteri Negeri Sabah (boleh dikiaskan kepada Exco Kerajaan Negeri di Semenanjung).

Bekas Ketua Menteri, Dato’ Joseph Pairin bukan merupakan Plaintif atau pihak dalam kes tersebut. Plaintif dalam kes tersebut ialah Datuk Amir Kahar Mustapha.

Bekas Ketua Menteri, Dato’ Joseph Pairin telah meletakkan jawatan sebagai Ketua Menteri sebaik sahaja beliau berpendapat yang beliau tidak mendapat sokongan majoriti Ahli Dewan setelah menonton di televisyen surat petsiyen majoriti ahli Dewan menyatakan ketidakyakinan mereka kepada kepimpinan beliau sebagai Ketua Menteri. Perletakan jawatan ini dibuat sebelum perlantikan Ketua Menteri baru.

Lalu, persoalan timbul tentang kedudukan Datuk Amir Kahar Mustapha sebagai Menteri Negeri sedangkan Ketua Menterinya (Dato’ Jospeh Pairin) telah meletakkan jawatan iaitu. sama ada beliau masih lagi seoarang Menteri Negeri. Datuk Amir Kahar Mustapha telah mengemukakan saman untuk perisytiharan mahkamah tentang kedudukannya sebagai Menteri Negeri.

Mahkamah telah membuat perisytiharan bahawa perletakan jawatan Dato’ Jospeh Pairin sebagai Ketua Menteri merupakan perletakan jawatan seluruh Kabinet Negeri Sabah yang diketuai oleh Dato’ Jospeh Pairin, termasuk Plaintif. Inilah ratio dalam Datuk Amir Kahar Mustapha v. Tun Mohd Said Keruak yang dinyatakan seperti berikut:

“Therefore, the mere fact that Datuk Pairin chose to tender the resignation of the Chief Minister only would not make the other members to remain in office. The resignation of Datuk Pairin in the circumstances, is a resignation of the whole members of his Cabinet including the plaintiff.”

Sebelum bicara saman di atas bermula, Plaintif telah menarik balik prayer (4) saman tersebut yang berkenaan dengan tindakan Yang Dipertua Negeri bergantung kepada perkara-perkara selain daripada undi tidak percaya dalam Dewan untuk menentukan yang Ketua Menteri telah kehilangan sokongan majoriti ahli Dewan. Prayer yang ditarik balik berbunyi:

“Alternatively, a declaration that the appointments of the 2nd to 9th defendants are invalid because the 1st defendant acted ultra vires the State Constitution by relying upon the purported petition signed by 30 Assemblymen outside the Legislative Assembly.”

Oleh hal yang demikian, ada yang berpendapat bahawa kata-Kata Abdul Kadir Sulaiman J dalam Datuk Amir Kahar Mustapha v. Tun Mohd Said Keruak berkenaan bagaimana seorang Ketua Menteri boleh didapati “ceases to command the confidence of a majority of the members of the Legislative Assembly” hanyalah obiter semata-mata atas sebab-sebab yang berikut:

1. Oleh sebab Dato’ Joseph Pairin telah meletak jawatan sebagai Ketua Menteri serta-merta sebelum perlantikan Ketua Menteri baru, maka persoalan sama ada “the Chief Minister ceases to command the confidence of a majority of the members of the Legislative Assembly” tidak ditimbulkan dan tidak menjadi persoalan dalam kes tersebut;

         2. Saman tersebut bukannya diambil oleh Ketua Menteri yang dikatakan telah digulingkan;

3. Saman tersebut diambil oleh seorang Menteri Negeri untuk perisytiharaan kedudukannya sebagai Menteri Negeri setelah perletakan jawatan Ketua Menteri; dan

4. Prayer (4) Saman tersebut telah ditarik balik. Prayer tersebut berkenaan keesahan tindakan Yang Dipertua Negeri bergantung kepada perkara-perkara diluar Dewan Undangan Negeri (melalui surat petisyen dan bukannya undi tidak percaya dalam Dewan) dalam penentuan kedudukan Ketua Menteri.

Walau bagaimanapun, ada pula yang berpendapat bahawa kata-kata Yang Arif Hakim dalam kes Datuk Amir Kahar Mustapha v. Tun Mohd Said Keruak adalah ratio decidendi berdasarkan hujah-hujah berikut:

Menurut Black Law Dictionary (6^th Edition) pada mukasurat 1072:-

“Obiter” bermaksud “by the way, in passing, collaterally. .”

“Obiter Dictum” bermaksud “..words of an opinion entirely unnecessary for the decision of the case”.

Menurut Cross dalam Precedent in English Law (4^th Edition) pada mukasurat 72:-

“Ratio Decidendi of the case is any rule of law expressly or impliedly treated by the judge as necessary step in reaching his conclusion having regard to the line of reasoning adopted by him….”

Berdasarkan definisi-definisi di atas, untuk menentukan samada kata-kata Abdul Kadir Sulaiman J dalam Datuk Amir Kahar Mustapha v. Tun Mohd Said Keruak berkenaan bagaimana seorang Ketua Menteri boleh didapati “ceases to command the confidence of a majority of the members of the Legislative Assembly” adalah satu obiter dicta semata-mata atau merupakan suatu ratio decidendi, kita perlu lihat samada kata-kata tersebut adalah penting untuk beliau mencapai keputusan dalam kes tersebut, atau hanya kata-kata yang dinyatakan in passing, by the way atau collaterally semata-mata.

Fakta bahawa Datuk Joseph Pairin Kitingan telah meletak jawatan; beliau bukanlah seorang Plaintif dalam tindakan ini, atau prayer berkenaan keesahan tindakan Yang Dipertua Negeri bergantung kepada perkara-perkara diluar Dewan Negeri (melalui surat petisyen dan bukannya undi tidak percaya dalam Dewan) dalam penentuan kedudukan Ketua Menteri telah ditarik balik, adalah immaterial.

Untuk rekod, berikut adalah prayers Plaintif dalam kes Datuk Amir Kahar Mustapha vs Tun Mohd Said Keruak:-

(1) “A declaration that since no motion was ever tabled in the State Assembly against Datuk Joseph Pairin Kitingan so as to determine whether or not he had lost confidence of majority of the members of the Legislative Assembly for the purpose of Article 7(1) of the State Constitution of Sabah (the State Constitution) the resignation of Datuk Joseph Pairin Kitingan on 17 March 1994 was personal to him as a Member of the State Cabinet under Article 7(2) of the State Constitution and has no effect on the appointment of the plaintiff as a Deputy Chief Minister and Minister of Agriculture and Fisheries.

(2) A declaration that the 1st defendant at the Head of the State of Sabah acted ultra vires the provisions of the State Constitution by purportedly appointing the 3rd to 9th defendants as Members of the Sabah State Cabinet on 24 March 1994 when at all material times the appointments of the plaintiff and the other Cabinet Members who were earlier appointed on 21 February 1994 under Article 6(2) of the State Constitution had not been revoked nor had they resigned.

(3) A declaration that the appointment of the plaintiff as a Member of the State Cabinet by the 1st defendant under an instrument dated 21 February 1994 had not been legally revoked and still subsist in law and hence the plaintiff is still a member of the Sabah State Cabinet under the Chief Ministership of the 2nd defendant and assigned to the portfolio of Deputy Chief Minister and Minister of Agriculture and Fisheries and is legally entitled to receive emolument and/or allowances.”

Berdasarkan prayer (1) di atas dan seperti yang dinyatakan dalam Penghakiman, adalah merupakan kes Plaintif bahawa perletakan jawatan Datuk Joseph Pairin Kitingan adalah bersifat peribadi oleh kerana tiada usul yang dibawa di Dewan Negeri untuk menentukan samada Datuk Joseph Pairin Kitingan telah berhenti dari mendapat kepercayaan majoriti ahli Dewan Negeri dan dengan itu perlantikan Defendan Ke-3 hingga Ke-9 adalah ultra vires Perlembagaan Sabah.

Dengan kata lain, Plaintif mengatakan bahawa kedudukannya sebagai Timbalan Ketua Menteri dan ahli kabinet hanya terjejas jika ditentukan bahawa Datuk Joseph Pairin Kitingan telah berhenti dari mendapat kepercayaan majoriti ahli Dewan Negeri melalui undi tidak percaya.

Maka adalah perlu untuk Kadir Sulaiman J menentukan sama ada Datuk Joseph Pairin Kitingan telah berhenti dari mendapat kepercayaan majoriti ahli Dewan Negeri sebelum memutuskan samada kedudukan Plaintif sebagai Timbalan Ketua Menteri dan ahli kabinet terjejas atau tidak dan seterusnya memutuskan samaada deklarasi yang dipohon dalam prayer (1) tersebut boleh dibenarkan atau tidak,

Kepentingan isu ini dapat dilihat dari Penghakiman di mana peguam Plaintif sendiri telah berhujah dengan panjang lebar mengenai isu ini. Tidak mungkin Abdul Kadir Sulaiman J dapat membuat keputusan tanpa terlebih dahulu menentukan bagaimana seorang Ketua Menteri boleh didapati “ceases to command the confidence of a majority of the members of the Legislative Assembly”.

Kata-kata Abdul Kadir Sulaiman J ini bukanlah kata-kata yang dinyatakan in passing, by the way atau collaterally. Kata-kata ini adalah suatu ratio decidendi yang mengikat dan bukanlah satu obiter dicta semata-mata.

Kes Mana Yang Relevan?

Pendapat Pertama:

Ada yang berpendapat bahawa kes Datuk Amir Kahar Mustapha v. Tun Mohd Said Keruak tidak relevan dalam kita menghalusi kes di Perak dalam soal sama ada “the Menteri Besar ceases to command the confidence of the majority of the Legislative Assembly" mesti dilakukan melalui undi tidak percaya di Dewan Undangan Negeri atau melalui cara-cara lain di luar Dewan.

Bagi mereka, kes yang lebih relevan ialah kes Stephen Kalong Ningkan. Kes ini menunjukkan yang Gabenor Sarawak mengarahkan Stephen Kalong Ningkan meletakkan jawatan sebagai Ketua Menteri Sarawak kerana beliau telah menerima representasi dari majoriti ahli Dewan yang hilang kepercayaan kepada Ketua Menteri. Ini dinyatakan dalam surat Gabenor Sarawak kepada beliau bertarikh 16 Jun 1966. Dalam surat tersebut, tidak dinyatakan bagaimana bentuk representasi yang dikemukakan. Daripada keterangan, bukan sahaja terdapat surat yang bertanda “top-secret” daripada majoriti ahli-ahli Dewan kepada Gabenor Sarawak. Perenggan 3 Surat bertarikh 17 June 1966 menunjukkan yang majoriti Ahli Dewan telah membuat representasi in person kepada Gabenor bahawa mereka telah hilang keyakinan kepada Stephen Kalong Ningkan sebagai Ketua Menteri Sarawak.

Oleh itu, kes di Perak tidak boleh dibezakan daripada kes Stephen Kalong Ningkan kerana terdapat surat top-secret tersebut. Sama seperti Stephen Kalong Ningkan, representasi di Perak dibuat kepada Sultan Perak secara ke diri. Y(A)B Datuk Seri Nizar tidak privy kepada representasi yang dibuat tersebut. Oleh itu, kes Stephen Kalong Ningkan yang secara langsung merungkai isu sama ada “the Chief Minister ceases to command the confidence of a majority of the members of the Legislative Assembly” perlu di buat melalui undi tidak percaya di DUN atau pun tidak, terpakai kepada kes di Perak.

Kesimpulannya, kes Stephen Kalong Ningkan terpakai kepada kes di Perak dan bukannya kes Adegbenro v Akintola atau Datuk Amir Kahar Mustapha v Tun Mohd Said Keruak.

Pendapat Kedua:

Ada pula yang mengatakan bahawa kes Datuk Amir Kahar Mustapha vs Tun Mohd Said Keruak adalah kes yang relevan kepada krisis di Perak berbanding kes Stephen Kalong Ningkan v. Tun Abang Haji Openg dan Tawi Sli yang boleh dibezakan atas fakta dan prinsip undang-undang seperti berikut:-

(1) Kehilangan kepercayaan terhadap Ketua Menteri dalam kes Ningkan diragui kebenarannya. Surat ‘top secret’ yang diutuskan kepada Yang Dipertua adalah meragukan di mana salah seorang daripada 21 ahli Dewan yang membuat representasi tidak menandatangani surat tersebut tapi hanya menurunkan ‘Chop’. Sedangkan dalam kes Datuk Amir Kahar dan dalam kes Perak, kehilangan kepercayaan adalah jelas, sokongan kepada BN tidak berbelah bagi.

(2) Representasi dalam kes Ningkan tidak menunjukkan kehilangan sokongan majoriti ahli-ahli Dewan Negeri, hanya 21 daripada 41 ahli iaitu hanya separuh. Itupun satu tandatangan tidak ada. Sedangkan, dalam kes Datuk Amir Kahar dan dalam kes di Perak, dari segi matematik terdapat kehilangan sokongan majoriti yang jelas dan tidak dipertikaikan.

(3) Dalam kes Ningkan, Harley J menyatakan : “Men who put their names to a “Top Secret” letter may well hesitate to vote publicly in support of their private view.” Sedangkan dalam kes Datuk Amir Kahar dan kes di Perak, ahli-ahli Dewan yang menyertai/menyokong BN menyatakan sokongan secara terbuka dan tanpa ragu-ragu.

(4) Dalam kes Ningkan, pada 14 June 1966, i.e. tarikh surat representasi tersebut, pada hari Dewan Negeri bersidang, rang undang-undang diluluskan tanpa bangkangan walaupun dengan kehadiran 5 ahli Sarawak United Peoples Party dan seorang ahli Machinda yang biasanya bertindak sebagai pembangkang. Pada hari yang sama, tiada usul undi tidak percaya diadakan dan tiada juga rang undang-undang yang tidak diluluskan. Sedangkan dalam kes Datuk Amir Kahar, 30 ahli BN berbanding 18 ahli PBS menyatakan ketidakpercayaan mereka terhadap Ketua Menteri, dan dalam kes di Perak, jelas terdapat 28 ahli BN bersama 3 ahli bebas (kesemuanya 31) berbanding 28 ahli Pakatan Rakyat menyatakan ketidakpercayaan mereka terhadap Dato’ Seri Nizar. Kesemua 31 ahli yang menyokong BN telah ditemuduga oleh Sultan Azlan Shah satu persatu.

Perlukah Undi Tidak Percaya?

Lagi sekali kita lihat Perkara 16 (6) Perlembagaan Negeri Perak.

Perkara 16 (6) Perlembagaan Perak adalah seperti berikut:

"If the Menteri Besar ceases to command the confidence of the majority of the members of the Legislative Assembly, then, unless at his request His Royal Highness dissolves the Legislative Assembly, he shall tender the resignation of the Executive Council."

Pendapat Pertama:

Ada yang berpendapat bahawa, tiada peruntukan dalam Perlembagaan Perak yang menyatakan kehilangan kepercayaan mesti ditentukan di Dewan Undangan Negeri. Kalau itulah yang diniatkan oleh penggubal Perlembagaan ini, maka Perkara 16 (6) sepatutnya berbunyi begini:-

"If the Menteri Besar ceases to command the confidence of the majority of is defeated in a motion of no confidence in the Legislative Assembly, then, unless at his request His Royal Highness dissolves the Legislative Assembly, he shall tender the resignation of the Executive Council."

Tetapi itu bukanlah niat penggubal Perlembagaan Perak.

Memang benar Perkara 16 (6) tidak mempunyai perkataan “If it appears to the Sultan”. Namun, ini tidak bermakna penggunaan perkataan ‘ceases’ menggambarkan perlunya diadakan undi tidak percaya. Perkara yang tidak ada dalam perlembagaan tidak boleh diada-adakan dan perkataan-perkataan di dalam peruntukan undang-undang haruslah diberi tafsiran yang sensible.

Tafsiran yang tepat mengenai hal ini telah diberikan oleh Abdul Kadir Sulaiman J dalam kes Datuk Amir Kahar seperti berikut:-

“The evidence that a Chief Minister ceases to command the confidence of the majority members of the Assembly for the purpose of Art. 7 (1) of the Constitution is not only available from the votes taken in the Assembly. There is nothing in the Constitution which can be construed as requiring that the test of confidence must be by a vote taken in the Assembly itself. That fact can also be evidenced by other extraneous sources, including through the knowledge of the Chief Minister himself from the surrounding circumstances as testified by this case. Here, that extraneous source is to be found in the clear expression contained in the petition by the 30 assemblymen to the 1st defendant and the admission of that fact by Datuk Pairin. This clear expression suffices for the 1st defendant to exercise his discretion under Art. 6 (3) to appoint the 2nd defendant as the new Chief Minister. Therefore the appointment of the 2nd defendant as the new Chief Minister on 17 March 1994 was valid and constitutional.”

Pendapat Kedua:

Artikel 16 (6) tidak memperuntukkan, sebagai contoh, "if the Sultan is of the opinion that the MB ceases to command the confidence of the Assembly", atau "if it is likely that the MB has ceased to command the confidence of the Assembly". Ia hanya secara jelas memperuntukkan "if the MB ceases to command". Ini bermaksud bahawa perlu dibuktikan secara fakta yang jelas bahawa seseorang Menteri Besar itu sudah hilang keyakinan majoriti ADUN. Dalam perkataan lain, Sultan Perak tidak mempunyai kuasa budi bicara dalam menentukan fakta tersebut. Peruntukan ini hanya boleh berfungsi apabila fakta dikemukakan kepada Sultan bahawa Menteri Besar sudang hilang keyakinan majoriti ADUN. Bagaimana fakta tersebut perlu dikemukakan? Dalam Negara kita yang mengamalkan demokrasi, fakta tersebut hanya boleh dikemukakan dengan cara undi tidak percaya melalui Persidangan Dewan.

Apa yang berlaku jika Menteri Besar berkeras untuk tidak meletakkan jawatan?

Pendapat Pertama:

Sultan Perak mempunyai kuasa untuk memecat Menteri Besar berdasarkan Seksyen 94, Akta Tafsiran 1967 seperti berikut:-

“ 94. Power to appoint includes power to dismiss.

Where a written law confers upon any person or authority a power to make appointments to any office or place, the power shall, unless the contrary intention appears, be construed as including a power to dismiss or suspend any person appointed and to appoint another person temporarily in the place of any person so suspended or in place of any sick or absent holder of such office or place:

Provided that where the power of such person or authority to make such appointment is only exercisable upon the recommendation or subject to the approval or consent of some other person or authority, such power of dismissal shall, unless the contrary intention appears, only be exercisable upon the recommendation or subject to the approval or consent of such other person or authority.”

Sultan melantik Dato’ Seri Nizar menurut Perkara 16 Perlembagaan Perak daripada ahli Dewan Undangan Negeri yang "in his judgment is likely to command the confidence of the majority of the members of the Assembly." Maka, menurut Seksyen 94 Akta Akta Tafsiran 1967, Sultan boleh juga memecat Dato’ Seri Nizar. Cuma, menurut proviso di dalam Seksyen 94, oleh kerana perlantikan Dato’ Seri Nizar adalah berdasarkan pertimbangan Baginda bahawa beliau “is likely to command the confidence of the majority of the members of the Assembly”, maka pemecatan beliau mestilah juga berdasarkan pertimbangan Baginda bahawa beliau telah “ceases to command the confidence of the majority of the members of the Legislative Assembly” dan seterusnya enggan meletak jawatan.

Dalam hal ini Sultan setelah membuat penyiasatan, yakin bahawa Dato’ Seri Nizar telah “ceases to command the confidence of the majority of the members of the Legislative Assembly”. Maka kenyataan Sultan bahawa jika Dato’ Seri Nizar enggan meletakkan jawatan, jawatan Menteri Besar akan dianggap dikosongkan adalah adalah tepat dari segi undang-undang.

Pendapat Kedua:

Perlu diingat bahawasanya Akta Tafsiran tidak terpakai dalam kes ini apabila "where there is something in the subject or context inconsistent with or repugnant to the application of the Interpretation Act”. Apakah subjek atau konteks yang tidak konsisten bagi pemakaian Akta Tafsiran? Jawapannya ada dalam Artikel 16 (7) yang akan saya perhalusi di bawah nanti. Ringkasnya, jika Sultan Perak mempunyai kuasa memecat Menteri Besar sebagaimana Exco-exco yang lain, Artikel 16 (7) tidak sepatutnya membuat pengecualian yang jelas tentang status Menteri Besar dalam Artikel tersebut.

Artikel 16 (7) Perlembagaan Negeri Perak

Artikel 16 (7) berbunyi seperti berikut:

"Subject to Clause (6) a member of the Executive Council other than the MB shall hold office at His Royal Highness' pleasure, but any member of the Council may at any time resign his office."

Pendapat Pertama:

Artikel 16 (7) Perlembagaan Negeri Perak memperuntukkan bahawa ahli-ahli Exco selain Menteri Besar menduduki kerusi mereka “at the pleasure of [the Sultan]”. Ini menunjukkan yang Sultan tidak berkuasa memecat MB, walaupun baginda yang melantikknya.

Akhirnya kesimpulan yang dibuat ialah; Sultan tidak mempunyai kuasa untuk memecat YAB Dato Seri Nizar sebagai MB. Dalam keadaan itu, YAB Dato Seri Nizar masih lagi MB Perak yang sah.

Pendapat Kedua:

Mengenai Perkara 16 (7) Perlembagaan Perak yang memperuntukkan bahawa ahli-ahli Exco selain Menteri Besar menduduki kerusi mereka “at the pleasure of [the Sultan]”, pengecualian yang diberikan kepada Menteri Besar ini tidak bermakna Sultan tidak berkuasa memecat Menteri Besar. Seperti yang dijelaskan di atas, Sultan hanya boleh memecat Menteri Besar jika beliau “ceases to command the confidence of the majority of the members of the Legislative Assembly” dan seterusnya enggan meletak jawatan. Ini bermakna, Perkara 16 (7) mengecualikan Menteri besar kerana beliau hanya boleh dipecat dalam keadaan tersebut, manakala ahli-ahli Exco yang lain boleh dipecat “at the pleasure of [the Sultan]”.

Artikel-artikel lain

Untuk memahami isu ini dengan lebih meluas, kita juga hendaklah melihat kepada beberapa peruntukan lain yang dibincangkan oleh Yang Arif Hakim dalam kes yang terdahulu.

Artikel 6 (3) - The Yang di-Pertua Negeri shall appoint as Chief Minister a member of the Legislative Assembly who in his judgment is likely to command the confidence of a majority of the members of the Assembly.

Artikel 7 (1) - If the Chief Minister ceases to command the confidence of a majority of the members of the Legislative Assembly, then, unless at his request the Yang di-Pertua Negeri dissolves the Assembly, the Chief Minister shall tender the resignation of the members of the Cabinet.

Dalam kes Datuk Amir Kahar Abdul Kadir J mengatakan:

“A different meaning cannot be given to the same expression appearing in Article 6 (3) and Article 7 (1) of the Sabah Constitution. In my view, one involves the state of mind of the lead of State - Article 6 (3), and the other involves the state of mind of the Chief Minister - Article 7 (1), but in as far as the meaning to be given to the said expression in Articles 6 and 7 that expression must bear the same meaning.”

Terdapat dua pendapat dalam menafsirkan kata-kata Abdul Kadir J di atas:

Pendapat Pertama:

Sekiranya, persoalan sama ada “the [Menteri Besar]ceases to command the confidence of a majority of the members of the Legislative Assembly” merupakan “the state of mind of the [Menteri Besar]”, maka hakim kepada persoalan sama ada Menteri Besar sudah hilang kepercayaan majori ADUN ialah Menteri Besar itu sendiri, bukannya Sultan atau orang lain.

Sekiranya terpulang kepada Menteri Besar untuk menilai sama ada dia sudah kehilangan kepercayaan majoriti, maka dia tidak perlu meminta pembubaran DUN di bawah Perkara 16 (6) atau meletakkan jawatan. Dalam hal ini, MB Nizar masih tidak percaya yang beliau telah kehilangan majoriti dan meminta perkara tersebut diuji di DUN. Oleh itu, beliau tidak perlu meletakkan jawatan menurut Artikel 16 (6). Perlu juga dingat bahawa MB Nizar meminta pembubaran DUN bukan atas dasar yang beliau percaya yang beliau telah kehilangan kepercayaan. Oleh itu, nampaknya permohonan tersebut dibuat di bawah Artikel 36 (2) yang membolehkan pembubaran DUN secara umumnya.

Seterusnya, sekiranya perkara tersebut ialah “the state of mind of the [Menteri Besar]”, maka Sultan tidak boleh membuat penentuan kehilangan kepercayaan terhadap MB sama ada dengan memanggil ADUN-ADUN seorang demi seorang atau dengan cara lain. Kesannya ialah Sultan tidak boleh memecat MB atas sebab kehilangan kepercayaan kerana perkara tersebut tidak melibatkan the state of mind of the[Sultan]. Dalam kata lain, perkara tersebut bukanlah untuk pertimbangan Sultan.

Pendapat Kedua:

Petikan kata-kata Abdul Kadir Sulaiman J mengenai “the 4th distinguishing feature” :-

“On the fourth feature and circumstance, no doubt the Nigerian case concerns the subjective decision of the Governor but the Nigerian case before the Privy Council concerns the meaning to be given to the expression "Premier no longer commands the support of a majority of the members" as mentioned by Viscount Radcliffe at page 70. In the Sabah Constitution the expression ‘to command the confidence of a majority of the members of the Assembly” appears in Article 6(3) and Article 7(1). Article 6(3) concerns the subjective decision of the Yang di-Pertua Negeri just as s. 33(10) of the Constitution of Western Nigeria concerns the subjective decision of the Governor, but what we are concerned now is with the meaning to be given to the expression “to command the confidence of a majority of the members of the Assembly”. A different meaning cannot be given to the same expression appearing in Article 6(3) and Article 7(1) of the Sabah Constitution. In my view, one involves the state of mind of the lead of State - Article 6(3), and the other involves the state of mind of the Chief Minister - Article 7(1), but in as far as the meaning to be given to the said expression in Articles 6 and 7 that expression must bear the same meaning. In my view, for the reason I gave earlier in this judgment, a vote in the Assembly is not the only means to determine the confidence but depending on the circumstances. A situation may arise where other extraneous matter or material may provide sufficient evidence to establish that fact of the Chief Minister ceasing to command the confidence of a majority of the members of the Assembly for purpose of Article 7(1) of the Constitution.”

Apa yang cuba dinyatakan oleh Abdul Kadir Sulaiman J di sini ialah, walaupun Perkara 6 (3) melibatkan ‘state of mind of the Governor’ dan Perkara 7 (1) melibatkan ‘state of mind of the Chief Minister’, ekspresi “to command the confidence of a majority of the members of the Assembly” yang digunakan dalam kedua-dua Perkara 6 (3) dan Perkara 7 (1) tidak sepatutnya mempunyai maksud berbeza.

Maknanya, jika ekspresi “to command the confidence of a majority of the members of the Assembly” dalam Perkara 7 (1) memberi maksud ‘mendapat undi kepercayaan di Dewan Undangan Negeri”, maka ekspresi yang sama dalam Perkara 6 (3) mestilah mempunyai maksud yang sama.

Tetapi jika maksud yang sama diberikan kepada ekspresi “to command the confidence of a majority of the members of the Assembly” dalam Perkara 6 (3), maka sebelum seseorang Ketua Menteri dilantik oleh Yang Dipertua Negeri, kepercayaan kepadanya mestilah juga ditentukan melalui undian di Dewan Undangan Negeri.

Tafsiran ini adalah tidak sensible dan sudah tentu tidak boleh diterima kerana bukanlah merupakan satu konvensyen perlembagaan di Malaysia untuk mengadakan persidangan khas di Dewan Undangan Negeri atau Parlimen untuk menentukan kepercayaan ahli kepada seseorang Menteri Besar atau Perdana Menteri, sebelum mereka dilantik.

Seperti yang dinyatakan oleh Harley J dalam kes Ningkan:-

"the rules for the construction of statutes are like those which apply to the construction of other documents, especially as regards one crucial rule, viz that, if it is possible, the words of a statute must be construed so as to give a sensible meaning to them. The words ought to be construed ut res magis valeat quam pereat." MPHASIS v. Stovin [1889], 22 QBD 513 at p. 517.”

Tafsiran yang lebih sensible adalah tafsiran yang dinyatakan oleh Kadir Sulaiman J dalam kes Datuk Amir Kahar iaitu “a vote in the Assembly is not the only means to determine the confidence but depending on the circumstances”

Perlu diingatkan bahawa walaupun Abdul Kadir Sulaiman J dalam kes Datuk Amir Kahar menyatakan bahwa Perkara 7 (1) melibatkan ‘state of mind of the Chief Minister’, ini bukan bermaksud 'hakim' kepada persoalan sama ada Menteri Besar sudah hilang kepercayaan majori ADUN ialah Menteri Besar itu sendiri. Ini bukanlah kesimpulan keputusan dalam Datuk Amir Kahar.

Tafsiran ini amat berbahaya kerana ini boleh mendedahkan negeri kepada krisis yang berpanjangan jika seorang Menteri Besar tidak mahu menerima hakikat bahawa dia telah kehilangan kepercayaan majoriti (seperti dalam kes di Perak sekarang). Jika tafsiran ini diterima, Menteri Besar juga tidak perlu meminta DUN dibubarkan, malah tidak perlu diadakan persidangan DUN untuk menentukan bahawa dia telah kehilangan kepercayaan majoriti, kerana dialah "hakim" kepada persoalan tersebut.

-Perbincangan di atas adalah kebanyakannya daripada perbincangan dalam iium-ll.b-2000 group dan sumbangan banyak diberikan oleh Saudara Azman dan Abdullah. Terima kasih.

[untuk membaca dalam bentuk pdf, sila klik di sini]